林春霞：民办教育改革为何静悄悄？——民办教育改革调查（一）

图为环境优美的民办浙江省瑞安市龙翔高级中学。

事关民生的教育与医疗，曾被人们称为是我国计划经济的最后两个堡垒，“上学难、就医难”也曾一度成为民生领域呼声最为强烈的焦点话题。而医疗改革的破冰船随着2009年在全国16个试点城市轰轰烈烈地拉开改革大幕以来，“就医难、就医贵”的呼声逐渐得以缓解。但是教育领域的改革多年来似乎一直处于雷声大、雨点小的不痛不痒状态。
为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）》和《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》，2010年国家教育部着手启动国家教育体制改革试点工作，将浙江省温州、宁波列为民办教育综合改革试点城市，意图通过民办教育改革试点带动教育的全面改革和发展。
相比之下，民办教育改革与其他领域改革不同的是，它试点范围小，只在浙江一省为数不多的城市启动，而且进展方式静悄悄，也不像其他领域改革那样轰动，并被广泛关注。为何民办教育改革试点如此低调呢？中国经济时报记者就此进行了求证。

民办教育综合改革试验区唯一省份的缘起

民办学校作为教育的重要组成部分，曾在我国改革开放初期教育资源严重不足的情况下，为满足人们的求学需求应运而生，并承担了一些地方基础教育近三分之一的任务，为我国教育事业作出了贡献。而如今，面对整体走弱、优势不再的民办教育现状，一些经济发达、民办教育相对集中的东部沿海省市开始积极探索破解民办教育的发展瓶颈。浙江作为全国唯一的民办教育综合改革试验区，便是在这样的背景下诞生。
中国民办教育协会监事会副主席、浙江民办教育协会名誉会长、浙江省教育厅原副厅长黄新茂，从事民办教育管理工作多年，他不仅十分了解浙江民办教育的情况，而且还是此次民办教育改革的积极呼吁者和参与者，2013年11月27日，中国经济时报记者专程赴杭州采访了他。
谈及浙江民办教育改革的缘起，黄新茂情绪似乎有些激动。 “民办教育是教育事业发展的重要组成部分和推动教育改革的重要力量。但是，至今一些地方包括教育主管部门在内并没有从观念到行动上真正重视民办教育，这是改革最大的阻力。”黄新茂说，“浙江是全国唯一一个民办教育综合改革试点省，其他改革都有好几个省搞试点，而民办教育综合改革这个项目只有浙江一个省报，从这个角度来看这场改革有很大的特殊性。 ”
为什么只有浙江一个省报试点？据黄新茂分析，民办教育面临很多难题，很多地方不敢也不愿意去碰触，所以干脆就不报。如果报多了，就要进行筛选，符合条件的选做国家试点，现在只报一个，根本没有挑选的余地。这本身表明民办教育改革的艰巨性和复杂性。
而浙江之所以要做民办教育改革的马前卒，黄新茂分析认为，浙江民办教育起步早，发展快，比重大，改革尤为迫切。
据黄新茂介绍，浙江民办教育起步最早的是温州，早在上个世纪九十年代就已启动。
“这股民办教育力量是民间自发的，并非政府有意推动。 ”黄新茂说，温州民办教育起步以后，也引起了浙江省各级政府的关注，1998年，浙江省政府出台了红头文件——《关于鼓励社会力量办学的若干规定》。
“这个文件的好多政策在当时来看都是很先进的，到目前也还有一定影响。 ”黄新茂表示，同年浙江省还在温州召开了鼓励社会力量办学的动员大会，参加会议的都是各县市的分管市长、县长以及教育局长等。此后大批温州以外的民营企业家开始投资办学，这在一定程度上促进了民办教育的快速发展。
“发展快和比重大是相关的，现在浙江民办教育占整个教育的比重为24％左右。正因为民办教育比重大，遇到的问题比较突出，改革才显得迫切。 ”黄新茂表示。

体制性障碍催生改革新政出笼

在黄新茂看来，民办教育体制性障碍是催生浙江迫切改革的主要动因，概括起来主要有以下四个方面的问题：
一是民办与公办教师待遇和身份的差别，同岗不同酬、不同编。首先是民办教师的工资低于公办，而且极有可能越拉越大。其次是民办学校教师缴纳的是企业社保，而公办学校教师缴的是事业社保。众所周知，事业社保比企业社保退休金高一倍。同一个教师，同一年大学毕业，一个在公办学校工作，一个在民办学校工作，到退休的时候，民办教师的退休金只能拿到公办教师的一半，这也是导致民办教师队伍不稳定的重要原因。当前的工资低，今后的保障低，“两低”之下就难以稳定教师队伍。
二是民办学校“非企业法人”的定性不伦不类、非驴非马。《民办教育促进法》说民办教育是教育事业的重要组成部分，而国务院制发的《民办非企业单位（法人）登记暂行办法》却把民办学校定性为民办非企业，既没有说你是事业，也没有说你不是事业。这跟《民办教育促进法》中强调的依照事业促进民办教育发展的立法宗旨是不一致的。
三是公共财政的投入体制问题。因为多年来一直是公办学校一统天下，所以大家认为教育财政就是公办教育的财政。公共财政应该资助民办教育，很难为一些政府官员所接受，这既是观念问题，也是体制问题。 “政府的公共财政应该而且必须惠及民办教育，因为民办学校学生的家长也是纳税人，是纳税人的钱构成了我们的公共财政。如果公共教育经费只能用于公办教育，那么把孩子送到民办学校的家长就享受不到税收的反馈了，所以这是不公正的。教育经费按理要切出一块给民办学校，但是很多地方都做不到，这个问题恰恰说明了民办教育改革的艰难。”黄新茂说。
四是举办者产权的保障问题。《民办教育促进法》在这个问题上没有作出明确的规定。
黄新茂就此举了个例子。譬如，我出了100万元办个小学，我出的100万元是不是我的，这个产权法律是不明确的，既不说是你的，也不说不是你的，留下了一个法律的空白。假如你现在办了一个幼儿园，你家里的这些钱都拿出来了，你敢吗，如果捐给社会，那我不就没有了。民办学校办得早，在上世纪八九十年代就已经办了，而《民办教育促进法》是新世纪以后出来的，所以这个法律一出，人们心里很担心：我的钱几百万几千万甚至更多投入到里面，国家没有个说法，我还是不放心。这个其实也是体制机制的问题。
据黄新茂分析，法律为什么不给民办学校的产权作一些明确规定？这很复杂。在这之前，国务院颁布了一个《社会力量办学条例》，那个《条例》说得很清楚，举办者投入属于举办者所有，政府的资助属于政府所有，社会的捐助属于社会所有，办学的积累属于学校所有，四个产权规定得很清晰，而之后的《民办教育促进法》恰恰回避了。 “所以，这些年我一直呼吁要回复《条例》上的提法，给举办者吃一颗定心丸。办学的盈利不允许分红，但是举办者的投入应该属于举办者。至于办学的结余，法律明确了，可以合理回报一部分。 ”
黄新茂强调，以上四大问题是民办教育改革所触及的最重大、最难解决的老大难问题，因为很多问题涉及到现行的法律法规，并且有些是已经根深蒂固了的传统做法，很难触动。这个问题也是全国性的，所以一些地方不敢搞综合改革试点，因为搞综合改革，有些问题不碰不行，有些政策不突破不行，如果不触碰不突破，改革就难有进展，也谈不上成功。一旦触碰，困难重重，所以大家就不报了。温州因为民办教育比重大，遇到了很多阻力和难题，不解决不行，而且一些问题是绕不过去的，所以省政府下决心上报，希望得到国家层面和有关部委的支持，因为凭一省之力权限有限，难以突破。遗憾的是，到目前为止，国家层面并没有给予任何方面的支持。

多项改革触及现行法律边缘

记者在采访中了解到，温州作为浙江省民办教育综合改革先行先试的地区，从2011年开始启动，前期近半年时间一直在进行调研和考察，对民办学校的教师队伍建设、合理回报、法人属性、财政、土地、金融扶持等十大破解问题进行了调研，形成了“1＋7”调研报告，并在此基础上先后出台了“1＋9”、“1＋14”配套改革政策文件。
温州市教育局副局长戚德忠作为改革的参与者、设计者和推进者之一，对于这场改革的前前后后推进情景更是深有感慨。 11月22日，他在接受中国经济时报记者采访时透露，“国家把地市级的民办教育改革试点放在宁波与温州，县级放在安吉与德清，温州在做综合改革还是重点改革的定位方面曾经有过讨论，最后我们确定做综合改革，而宁波突出重点改革。从目前情况来看，温州的制度设置是最能符合改革的要求，都是针对当前民办教育十大需要破解的问题而进行。 ”
戚德忠告诉记者，其实全国各地民办教育改革都在陆续进行，只是没有申请国家改革试点，也没有像温州这么系统、综合、全面推进，引起轰动。
“今年我们在原有的‘1＋9’基础上进一步完善，从而出台‘1＋14’改革方案，该方案引起了教育部有关领导的重视，还评价称我们温州改革力度最大、速度最快、最全面、最系统，并要求在全国学习推广。今年9月出台的《浙江省人民政府关于促进民办教育健康发展的意见》，也采用了我们温州的部分内容。 ”戚德忠说。
“1＋14”这项被教育界誉为最系统、最综合的改革文本，究竟触及了现行法律法规的哪些雷区？戚德忠就“1＋14”改革方案的一些中心内容向记者作了解释。
“我们首先从源头改革民办教育法人，进行‘民办事业单位’和‘企业法人’分类登记。 ”戚德忠告诉记者，原先民间资金进入民办教育领域，所有学校都登记“民办非企业法人”。“非企业法人”属性带来很多弊端，既不是事业又不是企业，土地政策享受不了，人员不在编制之内。财政补助，公办全额拨款，民办5％，非企业，又要交各类税收、所得税等费用。机关、事业、社会团体等没有“非企业法人”。因此，我们先改法人属性，将“民办非企业法人”改为营利性和非营利性学校。营利性的企业法人按公司法分类，到工商部门登记；非营利性的民办事业归民政部门登记，按理这一类应在编制办登记，编制办说这还在改革，只能在民政部门受理。
戚德忠介绍说，在享受相关政策待遇方面，改为事业的，财政给予购买服务；改为企业的，以高新技术企业类别享受5年免税政策，先交后返。而教师社保方面，此前都为企业保险，改革后，我们把教师和举办者分开，有教师资格证、有劳动保险的，参照事业单位、享受公办学校教师同等待遇。
“除此之外，我们还对举办者财产进行明晰。 ”戚德忠说，《民办教育促进法》规定，民办投入资金归学校所有，不办后不归个人所有，只能归社会所有，这对民资进入教育或公益没有积极性，结果民办越办越萎缩。改革后，法人财产权，任何个人和团体不得侵占。引进股权，出资者原始投入资本可以归投资者自己所有。升值部分可根据实际评估价值给予奖励，但目前还没有确定具体的标准，这主要考虑到土地增值空间有变动这方面因素。
戚德忠分析指出，对财产进行明晰，不仅有利于激发民间投资者的积极性，同时也有利于民办学校的规范化管理和可持续发展。 “过去民办学校是为了赚钱的，财务不规范，拿多拿少不知道，造成学校资金抽空。现在我们给限定利润空间，可以奖励形式获得回报。规定按照当年原始投入为基础，历年积累投入为标准，按当年银行贷款利率两倍为标准，比如2011年利率为8厘，可以取得1．6分的合法性回报。 ”
至于民办学校的收费，据戚德忠介绍，实行收费自主权，根据法人属性分类实行优质优价的收费政策。登记为民办事业法人的，收费项目及标准实行政府指导价管理，由民办学校按不高于当地上年度生均教育事业费3至5倍的标准自主确定，然后公示备案。中小学校3倍左右，幼儿园按级定价，分一、二、三级，对应三倍、两倍、一倍，优质的学校可以收高一些，差的可以收低一点。经教育行政部门批准的特别优质学校，可按不高于当地上年度生均教育事业费5倍的标准收费。登记为企业法人的民办学校，收费项目及标准由学校自主定价，收费可以放开，按市场杠杆，但也要公示备案。
总结近两年来的改革推进情况，戚德忠认为，改革的难点除了方案本身涉及法律法规边缘之外，还有来自不同地方、不同部门对这场改革的认识和支持程度不尽相同。
民办教育是公益事业，应该享受法律的平等待遇。但是教育法规定，任何社会组织或个人不得举办营利性教育机构，《2010—2012年教育规划》又允许探索营利和非营利学校。在这方面不同的法规规定也不相一致。 “现在上面没有一套法律和相关文件规定合理回报，我们变通一下，提政府奖励。我们的改革新政虽有很多亮点，并在很多方面有所突破，但是有些内容几乎到了法律边缘，有的甚至是空白点”。戚德忠表示，“我们改革的目的是达到公办有书读，民办读好书，最终推动教育的全面改革与发展。 ”
对此，教育部基础教育司原司长、中国民办教育协会中小学专业委员会理事长郑增仪表示，影响改革的两大问题：一是法人定位，营利和非营利。二是教师权益保障。温州站在改革前沿，其改革在法律上、政策上都有所突破。
郑增仪说，教师身份问题，不管是公办还是民办，都是面向人民的孩子，应享受同等待遇。而实际上一个是国家财政负担，另一个是家长的钱，民办学校教师是企业（社会负担），为政府财政节省了很多费用。低工资、低待遇，又没有事业编制，民办教师压力很大，退休金是最大问题，与公办老师相差几千元，民办教师流失严重，主要有后顾之忧。
“改革是为了寻找出路，现在一些地方都是采取堵的办法。公办教育解决教育均等化问题，民办教育解决多样化选择问题，择校找民办，办一批高质量、有特色的学校，满足不同人群的需要。其实这也是竞争的需要，竞争带来活力，没有竞争就没有活力，这对减轻公办压力，对提高教育质量都有重要的作用。”郑增仪表示。